El FMI y la política industrial: ¿Un nuevo “Caballo de Troya”? Verónica Robert y Pablo Bortz

Recientemente, el FMI ha publicado un documento sobre política industrial (PI) que rompe con una tradición de más de 50 años de historia del organismo. El documento reconoce la importancia, generalización y crecimiento de la PI alrededor del mundo. Se trata de una reacción esperable, después de intentar tapar el sol con las manos durante décadas: la política industrial es una práctica habitual de los países dedicada a mejorar el desempeño competitivo de la actividad manufacturera, incrementar las competencias tecnológicas, especialmente a través del desarrollo y adopción de nuevas prácticas productivas.  Hace ya varios años que esta cuestión ha sido documentada por diferentes autores. Incluso, en otro documento reciente (de enero de este año) de FMI se presentó una novedosa base de datos sobre PI con información acerca de qué países instrumentan estas políticas, de qué tipo son y cómo han evolucionado a través del tiempo.

Más allá de su orientación al crecimiento de la productividad, la racionalidad de la PI (en la que podemos incluir diversos instrumentos de las políticas de innovación) se ha concentrado en la solución de fallas de mercado, aunque también han surgido objetivos directos como justificación de la política, como ser el desarrollo de determinados territorios rezagados, o la creación de empleo.

La nueva PI tiene la particularidad de construir su racionalidad a partir de tres conceptos: la política climática, la seguridad nacional y la resiliencia de las cadenas de valor. El auge de la PI post epidemia de COVID plasma estos dos ejes: Estados Unidos adoptó medidas de política industrial a partir de leyes como las CHIPS Act y la IRA, que apuntaban tanto a la lucha contra la inflación como a la disputa con China, que viene desde ya hace años impulsando la producción de nuevas tecnologías verdes, especialmente paneles fotovoltaicos, baterías y electromovilidad. Frente a esto la UE lanza su política industrial del pacto verde, con foco ambiental pero también con orientación a retener capacidad industrial en Europa y empleo manufacturero. Es decir, ya sin eufemismos, la política industrial ha vuelto mostrando el potente rol que puede jugar en la disputa hegemónica (tecnológica e industrial) global. En un contexto de fuerte transformación estructural impulsado por la transición hacia una economía verde la política industrial juega el doble papel de acelerar la transición y reposicionar a las naciones dentro de estas nuevas cadenas de valor.

El protagonismo en este giro hacia PI se lo llevan las economías desarrolladas, que orientan grandes volúmenes de financiamiento para construir y desarrollar nuevas capacidades productivas, y a seleccionar trayectorias tecnológicas acordes a sus estrategias en la disputa hegemónica. La propia base de datos del FMI, mencionada anteriormente, muestra que la mayor cantidad de medidas fue adoptada por países avanzados, y que el principal instrumento que utilizaron fue el otorgamiento de subsidios. También se observa que la racionalidad basada en la cuestión de la seguridad nacional ha crecido sustancialmente.

Los países en desarrollo, por su parte, también buscan implementar PI, aunque en este caso las políticas se orientan principalmente a regulaciones comerciales, en importaciones y exportaciones y a inversiones. La regulación de exportaciones, especialmente en minerales críticos, es una de las herramientas a disposición en un contexto en que estos son requeridos, no solo para impulsar la transición verde, sino especialmente para sostener las estrategias industriales en torno a dicha transición. Algunos ejemplos de estas políticas pueden verse en el caso de Indonesia y su prohibición a la exportación de níquel que llevó a un crecimiento de la localización de funciones y a la exportación de productos de mayor valor. Chile por su parte, está implementado políticas de cuotas a venta al mercado interno y precio preferente de compuestos de litio, con el objetivo de agregado de valor en el mercado local. Con este instrumento han logrado atraer la atención de la industria de materiales para elevar el producto de exportación (materiales catódicos).

Los próximos años auguran un conflicto y diversificación de estrategias de PI, porque todo proceso de cambio estructural, se sabe, da lugar a ganadores y perdedores. El reposicionamiento ante el nuevo escenario es clave, no solo por el provecho que se pueda sacar de forma inmediata, por ejemplo, a través de las rentas de los RRNN, sino especialmente sobre las oportunidades de desarrollo económico del futuro. Por otra parte, este tipo de instrumentos de política son consistentes con la menor capacidad fiscal de estas economías.

En su último documento, el FMI establece principios para incluir la cobertura de medidas de política industrial en sus programas de monitoreo. Cabe resaltar que ya existen organismos internacionales especializados en la temática de política industrial, como ser la Organización de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (UNIDO, por su sigla en inglés), que viene apoyando el desarrollo industrial desde hace décadas, en 172 países. El FMI, por el contrario, estuvo históricamente ligado a la implementación de políticas macroeconómicas para lidiar con problemas de balanza de pagos de corto a mediano plazo y en términos generales ha desincentivado las políticas industriales.

El involucramiento del FMI en la temática levanta sospechas y prejuicios más que justificados. Por un lado, el marco teórico que adopta para el estudio de la política industrial, como hemos dicho es el de fallos de mercado, y por el otro por su alerta está puesta ante las políticas que puedan poner en riesgo objetivos macroeconómicos o aquellas que derramen sobre otros países (macro-critically y cross-border spillovers).

Lo primero es particularmente problemático para la PI. La buena PI no “soluciona” fallas de mercado, sino que crea nuevos mercados, operando en un contexto de incertidumbre donde no se conoce el futuro. En tal contexto, la búsqueda de “óptimos paretianos” no solo es imposible en un plano teórico (ya que no existen aún las funciones que se buscan optimizar), sino que resulta perjudicial en la práctica, al bloquear desarrollos, políticas y estrategias que busquen caminos inexplorados o alternativos a las condiciones prevalecientes. El contexto actual de cambio estructural y de definición de nuevas trayectorias tecnológicas eleva la incertidumbre especialmente para los países periféricos, mientras que las economías centrales pueden efectivamente moldear dichas incertidumbres, justamente a través de la PI.

Lo segundo restringe especialmente las políticas que pueden implementar países en desarrollo, por ejemplo, políticas de inversiones con condicionalidades de agregado de valor o integración nacional, o las políticas de fomento al valor agregado en origen a través de precios preferenciales o cuotas para procesamiento en el mercado interno.

Un comentario especial merece la cuestión del financiamiento de la PI. La PI requiere financiamiento, y si algo se destaca en la gran mayoría de los programas del FMI, es el veto al gasto en inversión pública. Acá también el FMI presenta una doble cara. Por un lado, han hecho publicaciones alabando el impacto positivo de la inversión pública, y hasta diseñado un marco para la evaluación del gasto público en infraestructura. Sin embargo, sus programas de ajuste ineludiblemente llevan a la reducción de subsidios y de gasto público de largo plazo. Estas “dos caras de Jano” también se reflejan, por ejemplo, en el reciente “Resilience and Sustainability Trust” (RST), una nueva forma de financiamiento para el gasto en mitigación y adaptación al cambio climático. El RST parece ser una novedosa y bienvenida ventanilla para la inversión a largo plazo, pero su acceso requiere políticas regresivas y de liberalización de mercados, con efectos macroeconómicos perjudiciales e impactos negativos sobre las estrategias de PI autónomas, particularmente en países en desarrollo. Finalmente, la capacidad del FMI para imponer sus criterios (reteniendo fondos comprometidos, por ejemplo) le da un poder asimétrico y que desincentiva la exploración de medidas alternativas y novedosas de PI.

Como dijimos, la transición verde es uno de los principales motivos de este proceso de resurgimiento de las políticas industriales. La transición verde es una necesidad imperiosa global ante el cambio climático, que afecta particularmente a los países en desarrollo. Sin embargo, se aprecia atrás de todo ese discurso una motivación clara por dominar las nuevas cadenas de valor asociadas a esta transición.

Los países en desarrollo han hablado de una transición justa, especialmente haciendo referencia al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Hoy, de cara a las estrategias industriales de los diferentes países, necesitamos volver a discutir lo que es una transición justa. No importa solo cuando cada país abandona los combustibles fósiles, sino cómo hace cada país para construir capacidades productivas en las nuevas tecnológicas de la transición. Y para eso hace falta política industrial. El FMI haciendo vigilancia y supervisión de las políticas industriales puede cerrar la puerta al desarrollo de naciones frente a un nuevo paradigma tecnoproductivo. Ya existen organismos dedicados a la política industrial UNIDO y ya existe un compromiso de los países por facilitar la transferencia tecnológica en torno a la transición verde. La supervisión debería orientarse a que esa transferencia sea efectiva y que los países en desarrollo no queden encerrados en sistemas productivos obsoletos.

(Verónica Robert – Escuela IDAES, Universidad Nacional de San Martín       Pablo Bortz – Universidad Nacional del Oeste – Escuela IDAES, Universidad Nacional de San Martín)